1 引言
英国是当今世界上最早开展情报工作的国家之一,其情报机构在维护国家安全、抵御外来侵略,防御恐怖主义方面一直起着无与伦比的重要作用,其情报工作制度一直被世界各国所借鉴。我国学者对英国情报工作制度进行了广泛的研究：（1）关于情报机构的研究。如安璐等[1]调研分析了英国的反恐情报工作的组织架构;周秋君[2]探讨了英法两国反恐情报机构改革过程中的权责变化与监督机制;邱斌[3]介绍了军情六处的职责、人员管理和日常活动等。（2）关于情报工作相关法律的研究。如张陆源[4]和林广华[5]分别对英国保密法律制度进行了研究。（3）关于情报工作制度的研究。如蒋东龙[6]从类型、机制、内容及特点等视角对英美情报监督体系进行了深入的研究;高金虎[7]通过研究欧美发达国家安全情报机构存在的问题、改革举措,进而探讨我国安全情报体制改革路径;肖军[8]从情报工作流程、情报机构与相关法律、情报运行机制等角度分析英国国家情报体系的构建;吴常青等[9]梳理和研讨了英国大规模情报监控监督制约的机制;刘帅等[10]探讨了英国国家情报评估制度的组成、特点和塑造因素;和晓强等[11]分析了英国国家情报分析机制的特点、塑造因素,并对该机制给出总体评价;邓灵斌[12]通过研究英国情报监听制度,以期完善我国的情报监听制度,解决国家安全和个人信息保护之间的平衡问题。总体来看,我国学者关于英国情报工作制度的具体研究相对较多,关于英国情报工作制度的系统研究相对较少。本文期望基于对英国情报工作方面的相关法律法规政策的解读和情报工作保障机构的剖析,系统分析研究英国国家情报工作制度,为我国国家情报工作制度建设提供参考和借鉴。
2 英国国家情报工作制度的政策
法制基础
2.1 国家安全方面政策法律
情报机构属于国家安全保障力量,是国家安全机构的重要组成部分,情报工作的主要目的就是维护国家安全,因此英国国家安全立法以及《国家安全战略及战略防务与安全审查2015》[13]《国家安全战略2010》[14]《国家网络安全战略2016–2021》[15]等安全领域政策是英国情报工作机构进行情报工作的基础和重要依据。英国国家安全立法包含《2000恐怖主义法案》《2001反恐、犯罪和安全法案》《2006恐怖主义法案》《2015反恐与安全法案》等一系列法案,这些法案构成了英国国家安全工作方面的基本法[16–19]。英国国家安全立法界定了维护国家安全的基本任务和机制,要求国家安全机构依法保障国家安全。《国家安全战略及战略防务与安全审查2015》指出了英国国家安全战略的目标包括：保护公民、领土、经济、基础设施和生活方式的安全;减少对英国、盟友及其合作伙伴造成威胁的可能性;抓住机遇、利用创新促进英国的繁荣。同时该战略评估了英国未来可能面对的安全风险,以及所能采取的经济、军事、外交手段[13]。
2.2 情报活动方面政策法律
2.3 保密与公开方面政策法律
3 英国国家情报工作制度的机构保障
英国专门的情报机构主要包括国家安全局（MI5）、秘密情报局（SIS）、政府通讯总部（GCHQ）等部门。
（1）国家安全局（军情五局MI5）
（2）秘密情报局（军情六局SIS）
秘密情报局负责在海外收集秘密情报,主要作用是根据联合情报委员会的要求和部长们的批准,就涉及英国安全、国防、外交和经济政策等重大利益的问题提供秘密情报[21]。秘密情报局在支持英国国家安全方面扮演着重要的角色,可以抵御国际恐怖主义、打击武器扩散、确保海外稳定以及英国的网络优势。
（3）政府通讯总部（GCHQ）
政府通讯总部是世界领先的情报、网络和安全机构,肩负着维护英国安全的使命。政府通讯总部的职责是利用尖端技术、技术独创性和广泛的合作伙伴关系来识别、分析和破坏对英国的威胁,其履行职责的前提条件是保护国家安全、维护国家经济利益和侦查防范严重犯罪。设备与技术是政府通讯总部开展情报工作的基石[8]。
4 英国国家情报工作制度的主要内容
本文通过对情报工作相关政策法律法规的解读和情报工作保障机构的分析,揭示英国国家情报工作制度的主要内容。英国国家情报工作制度的主要内容包括七个方面。
4.1 情报工作组织管理制度
国家安全委员会是国家安全管理的最高领导机构,全面负责国家反恐情报工作战略的制定和监督实施[1],在国家战略层面上整合相关资源来处理英国安全问题,以便及时有效地进行解决。
联合情报委员会是英国情报系统的中央协调机构,其任务是协调所有的情报搜集活动;根据获得的情报来评估与对外事务、国防、恐怖主义、重大国际犯罪活动、科学、技术和国际经济事务以及其他跨国问题相关的事件和局势;针对国际社会可能对英国的利益所产生的威胁和机会,提出早期预警;监督国家安全局、秘密情报局和政府通讯总部等情报机构的工作。
因此英国情报工作形成了如图1所示的情报工作组织管理制度。
图1
4.2 情报人员管理制度
（1）人员招募制度
在情报人员招募方面,英国情报机构面向全社会招募情报人员。招募过程中人员来自于多领域、多学科、不同的机构,注重录用具有高学历和工作经验的年轻人以及各领域的精英人士。
（2）人员管理制度
情报和安全委员会要求各情报机构对情报人员实行严格的安全审查制度。对安全审查不合格的情报人员采取内部监控使用、调离重要岗位、解聘和开除等措施。同时英国情报机构制定相应的应急方案,以应对突然出现恶性事件（例如情报人员叛逃事件）,防止国家安全遭受重大损失[28]。
4.3 情报工作协作制度
英国情报机构工作采用普遍的分权原则,即作为英国安全保障机构分工协作开展情报工作。国家安全局属于英国对内情报机构,负责防范针对英国国家安全的任何威胁;秘密情报局属于对外情报机构,负责海外秘密情报收集;政府通信总部负责属于信号情报机构,负责向英国政府和英军提供信号情报和信息保障;联合情报委员会发布由上述情报机构提供的每日情报报告和每周评论,并负责评估、协调来自海外的情报,“确保政府行为建立在经过协调的最恰当情报之上”[7];各安全部门在各自职权范围内协作开展情报活动。此外,英国脱欧后虽然退出一些欧盟的安全与情报机构以及安全协议,但是基于自身安全考虑英国会更加注重与欧盟各国保持更多情报合作。情报机构工作协作制度提高了情报工作效率和质量。
4.4 情报工作保密与公开制度
根据《1989官方保密法案》《2000情报与安全机构法案》《1994情报法案》《2016调查权力法案》等法案的规定：情报机构不能披露获知的公民个人隐私信息;接触国家机密情报的各类人员不得随意披露国家秘密;情报机构的档案馆中应该秘密存档情报人员资料、关于情报机构工作方法的文件;接收情报机构情报的各类机构和组织及其人员等不得泄露秘密情报或其来源。
英国情报机构工作的公开制度主要有：（1）建立官方网站：国家安全局、秘密情报局、政府通信总部等情报机构都有建立官方网站,网站主动公开机构的基本信息、机构职责、新闻动态等信息。（2）建立宣传机制：国家安全局、秘密情报局、政府通信总部具有自己的新闻中心用于接待媒体、举办新闻发布会;同时通过INS、Facebook等新媒体与社交媒体、公众保持互动联系。
4.5 情报工作监督制度
英国情报工作监督制度以情报与安全委员会为核心,情报工作专员和通信拦截工作专员为主干,内政部、外交部、国防部等职能部门为支撑,侦查权力法庭为补充[6]。英国情报工作监督以《1994情报法案》和《2016调查权力法案》为法律基础,以公民隐私保护程度作为评价监督情报工作的准绳,监督范畴主要包括围绕各情报机构的政策执行、财政预算、管理和行动等方面。
4.6 情报评估制度
英国情报评估制度是以联合情报委员会为核心、跨部门协调为特征的情报评估制度。联合情报委员会的成员包括外交部、国防部、内政部、财政部和内阁办公室的高级官员,以及各情报部门的主管等官员。联合情报委员会每周举行一次例行会议,会议上汇总各情报机构的分析报告并加以展示,联合情报委员会的各方成员就报告中的问题进行协商,最终会生成一份最终的评估报告[10]。
4.7 反情报工作制度
英国反情报工作主要由国家安全局负责,亦与秘密情报局、政府通讯总部、其他政府部门、警方以及英国及海外的其他安全和情报机构紧密合作。其核心反情报任务应该与美国等国家拥有一致性,主要包括：确认、评估和消灭在英国的外国情报活动和能力;减少内部威胁,反制外国情报机构在英国境内外试图实施的间谍活动和恐怖活动;保护英国的敏感与机密信息、敏感设施免受技术渗透或间谍活动的侵害。
5 英国国家情报工作制度给我国
带来的启示
5.1 加强情报工作法制建设
情报工作立法是一个国家情报工作的重要组成部分,通过情报工作立法可以明确情报机构的定位、作用,规范情报机构职责、权限和管辖范畴。在英国情报立法体系中,位于顶层的是国家安全立法和《国家安全战略及战略防务与安全审查2015》,其次是《1994情报法案》《2000情报与安全机构法案》《2016调查权力法案》等法律法规。
近年来,我国在情报工作立法方面,相继颁布了《反间谍法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《国家情报法》等一系列法律,但是在情报机构定位、职责权限、管辖范围和监督情报机构活动等方面缺少相关的法律法规,比如《情报与安全机构法案》等。通过为国家情报机构立法使情报工作真正做到有法可依,更有利于监督评价情报活动,以评促改,提升情报工作效率。
5.2 强化情报工作组织管理
通过借鉴英国的情报工作组织管理制度,在国家安全决策机构之下,建立一个协调监督型的情报管理机构（类似联合情报委员会）,负责协调所有情报机构的情报搜集、评估、监督等活动;最后针对国家所面临的安全形势设立一系列的情报机构,负责不同领域、区域情报的收集和分析。各情报机构之间应该注重协作和情报共享,同时各情报机构能够改进和改变工作方式以应对日愈复杂、种类繁多的威胁,比如毒品犯罪、恐怖主义、网络犯罪、商业情报等威胁。
5.3 强化情报工作监督机制
强化情报工作监督机制是规范情报工作、保障国家利益的基本前提[8],强化情报工作监督机制有其必要性。第一、加强情报工作监督机构的监督职能,约束情报机构在情报活动中的权力过度使用、保护公民的隐私权以及情报工作的保密性。第二、加强情报工作监督立法,制定专门的情报工作法律法规（比如：《情报与安全机构法案》和《调查权力法案》）,从法律层面约束对情报机构的情报活动进行明确约束,既能保护情报机构,又能保护情报工作监督机构。第三、建立情报工作评价机制,评价情报机构的工作效率,存在的问题,以便有针对性地提出改进措施,促进情报工作的效率。
5.4 注重情报人才队伍建设
情报人员素质全面、技能娴熟、思维灵活、具备协作精神,才能维护国家利益和安全过程中发挥重要作用。情报人才队伍建设是推动国家情报工作不断发展的强大动力,做好情报人才培养是当下国家情报工作的重要任务之一。（1）对情报人员进行法律知识能力、国家安全意识、语言能力、人际沟通能力、团队协作意识等方面的综合培训。（2）对情报人员进行跟踪技术、监控技术、通信技术、人工智能技术、科学思维的相关培训,提高情报人员情报意识、情报收集和分析能力。（3）注重高校科研院所情报学专业与情报机构的合作办学,充分发挥高校科研院所情报学专业潜在的人才优势,进一步充实我国情报人才队伍。（4）对公众普及国家情报教育,所普及的内容可以是一些情报基础知识,加上部分技术了解,使之了解国家情报工作体系,提高全民情报意识。
5.5 情报工作的逐步公开化
大数据技术和人工智能技术的迅猛发展,为情报工作人员使用多源情报提供可能,同时公众也可以获取各种数据并进行分析进而获取其中的情报。尝试情报工作的逐步公开化,面向公众宣传情报工作,让公众了解什么是情报工作、情报工作的具体内容、国家安全的具体内容,有助于提升公众情报和国家安全意识。情报工作的公开化,不代表情报的完全公开,涉及国家安全、军事、科技领域的情报仍旧需要严格保密,适当公开不涉密的情报有助于公众参与了解国家大事、提升政府的公信力、促进社会的发展。此外,国内已有学者开展开源情报方面的研究,如刘坤佳[29]等以GDELT数据库为数据源进行开源情报可视化分析,胡望洋[30]等提出一种基于文本挖掘技术的自动化开源情报分析方法等。
5.6 加强反情报工作建设
当前我国正面临来自外国情报机构日益激进和复杂的威胁,预见并遏制此类威胁是维护我国国家安全的一项重要任务。情报部门需要立足国情制定具有中国特色的国家反情报战略,战略需要阐述我国面临的情报威胁,明确国家反情报战略的战略目标和应对这些威胁所需要采取的措施。国家反情报战略的实施需要政府、情报机构、企业、公众、盟国以及合作伙伴积极参与,该战略的实施致力于加强我国的反情报和安全能力,并使我国免受外国情报威胁。
6 结语
我们期待通过借鉴英国情报工作制度的成功经验,坚持总体国家安全观,以为人民服务为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,立足实际国情,适应情报发展规律,积极构建具有中国特色的国家情报工作制度,使之能更好的服务于总体国家安全。
参考文献
