自从1989年世界银行在其报告中提出“治理危机”的概念,“治理”一词便逐渐风靡全球。西方语境下,治理与稍早流行的“社会资本”、“公民社会”等概念有密切的关系,因此也具有宽泛而富有弹性的特征。西方学者将治理理解为一个由聚焦于正式政治领域和公共部门（议会、市政厅、公务员队伍）的治理结构转向不断增加私人部门和公民社会参与并融入其利益的过程。治理意味着国家与社会,还有市场以新方式互动,以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。在西方研究的基础上,中国学者对治理概念进行了总结：相对于统治,治理是一种趋势,这一趋势必定意味着国家（政府）—社会关系的调整;调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性;在调整中,政府之外的力量被更多地强调,国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代;同时,治理也是对国家—市场两分法的否弃。

解决公共问题、管理公共事务、提供公共服务是国家治理的逻辑起点。国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作是国家治理的实现途径。建设更有效率性、责任性和回应性的理性政府是国家治理的首要任务。因此,所谓国家治理,就是在理性政府建设和现代国家构建的基础上,通过政府、市场、社会之间的分工协作,实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。中国语境下的“国家治理”超越了西方语境中的“治理”概念。在中国改革转型过程中,如何重构并实现政府、市场、社会之间的合理分工与有效协作,最大限度地增进公共利益是国家治理的根本目标。

改革开放30多年后的中国经济正呈现出“新常态”局面,经济从高速增长转为中高速增长,经济结构不断优化升级,从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在取得举世瞩目的经济成就的同时也积累了不少问题与矛盾。中国在转型与发展的过程中面临着前所未有的错综复杂的局面。以往的改革已经不能适应新形势和新常态,必须摆脱既定思维模式的束缚,推动系统性、整体性、协同性、前瞻性的国家治理体系改革,从政府—市场—社会这样一个更加宏观的国家治理层面来考虑政府的职能范围、市场的资源配置作用,以及人民群众对社会事务的管理能力等问题。

近年来我国学者对国家治理体系与治理能力的研究出现了两大趋势,即从政府体系研究转向了国家治理体系研究;对分解式改革理论的研究上升到整体性改革理论的研究。中国在国家治理体系与治理能力领域的重要研究内容包括一下几方面。

（1）治理的中国适用性研究

治理的中国适用性研究主要包含两方面内容,一是西方语境中的治理理念和治理方式能否在中国存在,二是这些治理方式能发挥怎样的作用。有关治理的中国适用性的研究,旨在引进西方治理理论的同时,结合中国的政治制度和社会土壤进行一定程度的改良和嫁接,因此,从理论的继承和发展来看,十八届三中全会之后学术界对于国家治理体系的研究,在很大程度上与这些研究是一脉相承的。

（2）国家治理体系现代化的动力研究

可以说,在国家治理研究兴起之前,我国大部分研究对政府改革的目标模式、动力机制以及路径选择已形成了比较强的思维定势,这无助于当前的改革实践突破瓶颈。中国改革总体上是以经济体制改革为先导的。推动中国政府改革的本质动力是经济体制改革与市场化的驱动,这一历史事实与历史判断致使贯穿政府改革的一个基本主题就是如何对政府的结构和职能做出调整,使之有利于市场的引入和扩张,并促进中国的经济体制改革。而这一思路又几乎成为长期以来绝大多数政府改革研究的隐性前提。然而,体制转型必然导致利益驱动下的权利结构变化。这种权利的结构变化在政府改革和社会转型的过程中会逐步形成一种既得利益格局,这样的基本利益格局一旦形成,所谓的过渡型体制就会逐渐定型化,形成一种相对稳定的最有利于既得利益最大化的混合型体制。针对这一理论困境,有学者提出,中国政府改革的动力并不仅限于经济体制改革的推动,党的执政理念、方针政策以及政府对党的方针政策的执行是中国政府改革的另一个重要的动力。长期以来,中国的国家重建主要在市场化运动这个单向运动的推动下进行。然而,进入21世纪,中国的国家重建和国家治理体系建设不得不开始在市场化运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力下展开,这就要求中国在两个不同的方向上重构国家、市场和社会之间的关系。

（3）国家治理体系现代化的基本方向和主要策略研究

从本质上说,推进国家治理体系现代化涉及到国家与社会、政治与行政等诸多要素的根本性变革,其改革的目标、内容、范围和边界,其涉及的深层次的矛盾和问题,其在中国社会历史进程中所扮演的角色和意义,已经远远超过了传统意义上、西方意义上的政府改革或公共部门改革的范畴,是一场真正意义上的社会再造运动。推动国家治理体系现代化必须立足中国特殊的制度情境,从政府运行规律和原则的角度,而非从权宜之计的角度深入剖析当前中国政府所面临的问题与难题,从而对政府内部的结构关系、资源配置、运行机制和管理方式做出进一步调整,建立一个与变化着的时代相适应的理性政府体系。在推进国家治理体系现代化的过程中,还必须强调多元主体在公共事务治理中的互补与互动,从而对国家与社会的关系做出进一步调整,促进政府—市场—社会之间的合理分工与有效协作,实现国家多元治理,提升整个国家治理体系的行政能力。目前学者们关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本方向和主要策略的研究,正是围绕国家与社会、政治能力与行政能力这两个根本维度所展开的。

（4）国外对中国国家治理体系与治理能力的相关研究

国外研究往往将中国的行政体制改革与政治体制改革视作一个整体,继而从社会转型的角度,将中国的国家治理与政治发展联系起来。对于我国的国家治理与未来政治转型,从事中国研究的海外学者持有三类观点,即悲观主义观点、乐观主义观点和介于两者之间的观点。关于中国转型的国外文献也大致持有崩溃论、适应论和平衡论三种观点。崩溃论者认为中国的政党国家不会比苏联等相似体制更幸运,中国政权将会在不远的将来崩溃。适应论者认为中国的国家治理比较成功地适应了经济社会变迁而得以重构,中国的国家治理制度具有较高的适应能力。适应论者对中国国家重建的分析过分集中于重构国家治理以适应经济发展的诉求,而忽略了市场化的社会结果及其对国家治理的挑战。平衡论者认为,尽管中国比较成功地适应了变化的经济和社会,但是,其国家重建在政权合法性方面仍然面临不少挑战。

自本世纪初《治理与善治》等一系列引介西方治理理论的著作出版以来,我国的治理研究无论在数量上,还是在广度和深度上都有了较大的发展。十八届三中全会之后,国内学术界更是掀起了国家治理的研究热潮。

目前,构建和完善国家治理分析框架是最主要的研究内容。学者们对国家治理体系和治理能力做出了各种各样的解析。例如,俞可平将国家治理体系横向解构为政府治理、市场治理和社会治理三个次级体系,许耀桐、刘祺将国家治理体系纵向解构为治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次。这一部分研究把原本聚焦于政府体系的研究视角拓展到了政府—市场—社会这一更加宏观的国家层面,有助于找出我国国家治理与西方治理理论之间的共通性,也有助于对西方治理理论中国化提出新的见解。但是,与此同时,在这些研究中,国家治理往往变成了一个包罗万象的概念,涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等各个方面,并且,由于不具备严谨的逻辑起点或理论基石,这些方面常常缺乏内在的有机联系,而成为一种简单的要素罗列。

另一部分学者对国家治理的解读则具有鲜明的中国特色。例如,李景鹏认为,国家治理体系和治理能力现代化是“第五个现代化”,是以一种委婉方式提出的政治现代化。陈家喜认为,国家治理实际上指党的执政方式和执政思维的转型。这些研究充分关注了中国特定的制度情境和发展现实,对我国下一阶段的改革目标也提出了比较明晰的定位,有助于学者们形成相对集中的话题,开展更深入的讨论。但是,这些研究基本上未能体现中国国家治理与西方治理理论的互动,对西方治理理论的借鉴和发展也略显不足。

总体而言,目前国内的研究较多停留在概念阐释和理论演绎阶段,仅有少数研究能结合实际问题进行系统深入的分析。例如,马骏在《治国与理财》一书中提出,预算能力是国家能力最基本的支撑,财政问责是现代国家治理的核心。这一研究从政治学、社会学的角度反思了中国预算改革,并在大量实证调研的基础上,提出了财政体系改革的具体建议,具有较突出的理论价值和实践意义。

从研究方法看,目前国内学者多数采取文献研究、历史研究和小范围的国际比较研究。就文献研究来说,王诗宗的《治理理论及其中国适用性》一书全面梳理了目前西方治理理论的发展脉络,系统分析了治理理论的贡献、未来及中国适用性,具有较高的文献参考价值。就历史研究来说,“统治—管理—治理”这一发展序列虽被学者们普遍采用,但很少有研究者能针对不同历史阶段的不同国家形态对国家治理实践所产生的影响提出独特的见解。而周雪光围绕“权威体制和有效治理”这一命题所做的一系列研究,通过细致解读中国国家治理数千年来的历史脉络和制度逻辑,剖析了当今国家转型所面临的困境和挑战,提出了比较令人信服的研究结论。就国际比较来说,少数研究者从“发展型国家”转型这一全球性视角,探讨了中国国家治理能力重塑等问题。例如,卢正涛认为,当经济总体水平或产业技术水平接近欧美国家时,东亚国家面临着由发展型国家转向平衡型国家的机遇和挑战。彭勃、杨志军认为,东亚发展型国家正由官僚威权时代迈向民主治理时代,其面临的最大任务是重建国家与社会彼此互动的关系与模式。

国际比较的难点在于,不能忽略我国和欧美国家所处的不同历史文化背景和改革发展阶段,不能以一种“横截面式”的标准来审视不同国家的改革诉求。由此,究竟以什么标准来判断国家治理能力的高低显得至关重要。目前,世界上共有140多种国家治理评估体系,我国学者对国家治理体系及治理能力的衡量指标却尚未开展全面系统的研究。因此,如何加强规范性研究,进一步明确现代化的国家治理体系与治理能力的特征,厘清现代化的国家治理与法治国家和民主机制之间的关系,同时,如何加强实证性研究,在中国的改革实践中摸索、总结、凝练出推进国家治理现代化的路径与方法,是摆在中国学者面前的最重要课题。

改革不可能是完美的设计与执行的过程,只有反复实践试错才能成功。可以说,中国过去的经济体制改革正是通过这样的方式取得了成功,而这一经验在当前的国家治理体系改革中依然宝贵。目前,中国国家治理体系和治理能力现代化所面临的挑战异常艰巨,各种利益集团相互角逐,使改革之路的每一步都羁绊重重。因此,这一轮改革虽然特别强调顶层设计和系统推进,但我们要清楚地认识到改革的本质,不能把它想象成一个一帆风顺的过程,而要把它看成一个泥泞前行的过程。

总之,推进国家治理体系和治理能力的现代化就是要为中国建立起一个比较稳定和完善的现代国家运行体制,确立市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府的市场监管和公共服务作用,最大限度地激发社会参与公共事务管理的潜力与活力,为中国社会的长治久安与和谐发展奠定制度性基础。